刘秀以优待功臣贵戚为名，赐以爵位田宅，高官厚禄，而摘除其军政大权。刘秀鉴于原大汉前期三公权重，权柄下移，虽设三公之位，而把一切行政大权归之于设在中朝由皇帝直接指挥的尚书台。

　　尚书台设尚书令一人，秩千石，尚书仆射一人，六曹尚书各一人，秩皆为六百石，分掌各项政务。以下设有丞、郎、令史等官，所有一切政令都由尚书台直接禀陈皇帝，由皇帝裁决。从此，“天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府”；“虽置三公，事归台阁”，“三公之职，备员而已”。但是到了西汉后期，有权势的大臣多加“录尚书事”的职衔，从而权柄再度下移，尚书台又蜕变为权臣专政的工具。

　　建武六年（公元30年），刘秀令司隶州牧各实所部，省减吏员，县国不足置长吏可合并者，上大司徒、大司空二府。于是刘秀下诏：“并省四百余县，吏职减损，十置其一”。

　　刘秀鉴于大汉帝国后期吏治败坏、官僚奢侈腐化的积弊，即位以后，注意整顿吏治，躬行节俭，奖励廉洁，选拔贤能以为地方官吏；并对地方官吏严格要求，赏罚从严。因而经过整顿之后，官场风气为之一变。故有“内外匪懈，百姓宽息”之誉。

　　刘秀善待功臣，分封三百六十多位功臣为列侯，给予他们尊崇的地位，只解其兵权。并且招揽大批文吏入朝。

　　刘秀废除大汉时的地方兵制，撤销内地各郡的地方兵，裁撤郡都尉之职，也取消了郡内每年征兵训练时的都试，地方防务改由招募而来的职业军队担任。但是，到了西汉后期，州牧刺史逐渐权重，兼有军政财大权，地方兵力又逐渐兴起。

　　刘秀以“柔道”治国，致力于稳定统治的经济建设和政治建设，实行加强中央集权为中心的军制改革，针对周边少数族的威胁，制定了以保守为主的边防政策。刘秀的边防政策基本上维护了东汉政权边境安全与社会稳定，成为“光武中兴“的重要原因，但其保守性，也对东汉边防带来了消极的影响。

　　东汉初年，针对战乱之后，生产凋敝，人口锐减的情况，刘秀注意实行与民休养生息政策，薄赋敛。建武六年（公元30年），下诏恢复西汉前期三十税一的赋制。其次偃武修文，不尚边功。刘秀“知天下疲耗，思乐息肩，自陇蜀平后，非警急，未尝复言军旅”不会轻易发动边功。

　　自大汉后期以来，农民之沦为奴婢、刑徒者日益增多，成为大汉末年阶级矛盾日益尖锐化中的一个重要问题。王莽末年，不少的奴婢、刑徒参加起义；同时在一些割据势力的军队中也有不少的奴婢、刑徒。刘秀在重建汉朝政权中，为了瓦解敌军、壮大自己的力量，也为了安定社会秩序、缓和阶级矛盾，曾多次下诏释放奴婢，并规定凡虐待杀伤奴婢者皆处罪。另外，还规定不许任意杀伤奴婢以及废除“奴婢射伤人弃市律”，说明奴婢的身份地位较之过去有所提高。同时，在省减刑罚的诏令中，还多次宣布释放刑徒，即“见徒免为庶民”。

　　刘秀为了清查核实垦田亩数和户口、年龄，下诏度田，刘秀还严厉打击“度田“不实的官员，平息了由此引起的叛乱，使“度田“取得了成功。与“度田“措施相一致，刘秀执行抑强政策以限制和打击豪强势力，其政权并非代表豪强地主利益的“豪族政权“。“度田“事件后，与此相关的户口调查与上计制度一直得到贯彻执行，因此，东汉时期的户口统计数据是真实可信的。

　　西汉本是在豪强势力支持下建立起来的。但豪强势力的发展，土地兼并的逐渐严重，既威胁皇权，也影响百姓生活，以及为了加强朝廷对全国垦田和劳动人手的控制，平均赋税徭役负担，刘秀于建武十五年（公元39年）下诏令各郡县丈量土地，核实户口，作为纠正垦田、人口和赋税的根据，又命考察二千石长吏阿枉不平者。

　　诏下之后，遇到豪强势力的抵制。刘秀下令将度田不实的河南尹张伋及其他诸郡太守十余人处死，表示要严厉追查下去。结果引起各地豪强大姓的反抗，“郡国大姓及兵长群盗，处处并起，青、徐、幽、冀四州尤甚”，予东汉以极大威胁。面对两种不同性质的反抗，刘秀采取镇压与安抚并用的手段，一方面“遣使者下郡国，听群盗自相纠拖，五人共斩一人者，除其罪”很快，贼便解散了，另一方面，把捕到的作乱首领人物迁往他郡，“赋田授廪”，切断他们与原所在郡的联系，给了豪强地主严重的打击。经过度田事件后，郡国大姓的抗衡平静下来，出现了“牛马放牧，邑门不闭”的大好局面。

　　度田也成为东汉的定制。因各项政策措施地实行，为恢复发展社会生产创造了有利的条件，使得垦田、人口都有大幅度的增加，从而为东汉前期八十年间国家强盛的“明章之治”奠定了物质基础。

　　建国后，刘秀在洛阳修建太学，设立五经博士，恢复西汉时期的十四博士之学。还常到太学巡视和学生交谈。在他的提倡下，许多郡县都兴办学校，民间也出现很多私学。

　　刘秀继承了西汉时期独尊儒术的传统，东汉建立后，即兴建太学，设置博士，各以家法传授诸经。刘秀巡幸鲁地时，曾遣大司空祭祀孔子，后来又封孔子后裔孔志为褒成侯，用以表示尊孔崇儒。特别是对儒家今文学派制造的谶纬迷信更是崇拜备至。同时，刘秀鉴于西汉末年一些官僚、名士醉心利禄，依附王莽，乃表彰气节，对于王莽代汉时期隐居不仕的官僚、名士加以表彰、礼聘，表扬他们忠于汉室、不仕二姓的“高风亮节”。

　　刘秀重用文人贤士，极为重视图书文化建设和皇家藏书的收藏。王莽末，典籍被焚，鉴于西汉官府藏书散佚，而民间藏书颇多，他每至一地，未及下车，而先访儒雅，采求阙文，补缀遗漏。他下旨天下，广为收集。先是四方学士，多怀挟图籍，遁逃林籔。自此而后，鸿生矩儒，莫不抱负典策图籍，芸汇京师。数十年间，朝廷各藏书阁，旧典新籍，叠积盈宇，汗牛充栋。如“石室”、“兰台”、“仁寿阁”、“东观”等多处，藏书的规模和数量超过了西汉。迁还洛阳时，其经牒秘书，载乘2000余辆。奠定了东汉国家藏书的基础。

　　刘秀祭祀天地活动，既依凭“元始中故事“，又有自己的创设。郊祀制度的构建方面，重在洛阳南郊坛形制。说明东汉的郊祀制度既是汉代阴阳五行观念盛行的产物，又是向传统礼经回归的结果。

　　西汉建立伊始，匈奴、羌、鲜卑、乌桓、蛮（夷）等少数族就对政权构成了严重的威胁与破坏。刘秀在“柔道”思想的指导下，针对不同的少数族，因时因地制宜，一改汉武帝以来对少数民族的征服和王莽的大民族主义，从休养生息的总方针出发，对周边少数民族采取的是友好、友善、自治、互助的的政策，属于以德治边。这些政策成功地缓和了民族矛盾，避免了大规模的战争。通都大邑商业繁荣，商人的足迹远至西域和国外。

　　建武二十一年（公元45年），西域鄯善、东师等十六国“皆遣子入侍奉献，愿请都护。刘秀以“中国初定，未遑外事，乃还其侍子，厚加赏赐”。（本章完，未完待续。）